摘要： 住房问题是构建和谐社会的重要内容，也是重要的民生问题之一，安居才能乐业。“人人享有适当住房”是人的基本权利之一，是以人为本的体现。胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，其中第四点“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，特别提出“健全廉租房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。温家宝总理11月19日在新加坡国立大学演讲时说：“提起人民生活，我最关注的是住房问题”，“应该说，中国改革30年来居民住房的条件有很大改善，现在城乡居民住房面积人均超过20m2，但分布不均，特别是近些年房价上涨较快，人民有很大的意见”。（11月20日《新华网》）充分体现党中央和国务院对民生问题包括城市低收入家庭住房问题的重视。

内容：

（一）

回顾我国城市住房体制改革已经历二十多年，从上世纪80年代初开始启动，至上世纪末基本结束，即从传统的以福利为特征的实物分配、低租金制的住房制度转变为社会化、商品化、以货币分配（最终纳入工资）为主，租售并举，实现“居者有其屋”的住房制度。我在上世纪80年代末曾写过一篇文章《论我国城镇住宅改革的目标模式及其过渡措施》（发表于暨南大学经济学院《经济与发展》1989年第1期），其基本思路也是与改革进程一致的。当时主要是根据城市化进程加快，城市人口增长，城市住宅紧张，而现有住房又是各单位福利化分房，实物分配，分配中又掺杂许多不公平因素，甚至以权谋私等腐败行为，而住房需求又是一个难以完全确定的量，国家住宅投资资金不足，有去无回，很难承受得起“人人有住房”这副重担。随着整个经济体制改革的市场经济取向，住房改革商品化、社会化的道路亦势所必然。但在上述文稿中同时也提出国家要兴建一定数量的住宅解决中低收入家庭所需住房。
反思我国的住房改革也是“摸着石头过河”，虽有弯曲，但无大的反复。原有公房按福利价、准成本价、成本价逐步售出。至1999年房改末班车，广州市房改房统一售价为1416元/m2。同时逐年提高住房租金。收回资金构成各城市的住宅基金用于新住宅的建设。同时建立了住房公积金制度，并且覆盖范围逐步扩大，从国有企事业单位扩大到城镇集体企业、外商投资企业、中外合资企业、民营企业及其他城镇企事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工。有条件的城市甚至扩大到城镇个体工商户、自由职业人员、农民工，缴存比例和贷款数额也在逐步提高。广州市截止2005年4月，全市累计已有13718个单位137.12万人参加缴存住房公积金，累计归集总额为347.91亿元（《广州房协》2005年第5期）。这将对未参加过福利分房，未搭上房改末班车的职工解决住房问题提供有力支持。
中国的住房改革和城市土地使用制度的改革还催生了一个新兴的产业部门——房地产业。这个产业已具有相当规模，成为第三产业的重要组成部分，在一些大城市与建筑业（第二产业）一起成为国民经济的支柱产业。其中住宅建设占很大比重。20多年来，城市住房持续快速发展，城市居民住房有较大改善，但较长时期相对偏大的住宅建设规模，不利于可持续发展。上世纪90年代上半叶，全国城镇每年建设住房面积2亿平方米左右，人均建设住房面积约0.5平方米，人均住房面积13平方米，自有住房率30%左右。本世纪以来，我国住房建设进入高位增长阶段，尤其是2003年以后，全国城镇住房建设投资增长20%以上，年建设住房面积6亿多平方米，人均年建设住房面积1.3-1.5平方米。至2005年底，人均拥有住房面积26平方米，自有住房率达80%以上。这样的高位增长，世界罕见（参见《南方房地产》2007年第5期包宗华文）。我国是人口大国，土地资源相对不足，住宅投资高位增长，必然带来土地、资源、生态环境等一系列问题。尤其是大户型住宅，占地几百、上千平方米的高档别墅不适合中国国情，必须加以限制。国外媒体曾刊登评论，认为中国“房改掏空了老百姓的口袋”，这显然言过其实，若不是别有用心，就是不了解中国的房改。房改房出售价格应当说是优惠的，老百姓得到了实惠，有些高校内的房改房不到十年现今升值十倍以上。中国储蓄率高达50%，存款达17.2万亿，十年间，中国变成外汇储备第一大国。人民币升值，流动性过剩成了新的经济问题。不过，好在还有房地产、证券市场吸收巨额资金，否则，通胀压力会更大。国内网上有人大呼：“买房上当，其实只买了70年的住房使用权。”我国城市土地是公有（国有）的，70年使用权已维系和承认三代人的物权，住房也要考虑“代际公平”。这也正是中国特色的社会主义不同于土地私有的国家住房制度区别所在。
住房改革20多年，实践比人们的思维还要丰富。目标在实现过程中，但过程中亦会出现不少偏颇，产生人们初始意料不到的结果。比如：当初只想较为公平地获得住房，何曾想到贫富差距又造成许多新的占有与分配的不公；住房不仅自住，还成了投机获利的投资品；一套房的价格过亿，一平方米的房价已过万，深圳住房均价17000元/m2；富豪占有上千亩地的别墅，穷人乃至中低收入的工薪阶层与购买商品房渐行渐远；即使是已有房改房者，想购买第二套商品房，其积累（储蓄）也与商品房价格渐行渐远。总观房改，主要问题在于：城市廉租房制度相对滞后，即使有也是零零星星，经济适用房制度不完善，政策措施不配套，不少城市尤其是大城市低收入家庭住房还很困难。

（二）

因此，住房改革不能中断，尚需继续深化。以下仅就几个重要问题发表意见。
1.坚持努力实现多层次的梯级的城市住房体制目标模式，使“人人享有适当住房”，“住有所居”。这一体制的第一阶梯是政府为城市最底层的低收入阶层提供小面积、小户型、低价位的廉租房，只租不售（香港地区有三分之一的居民住政府提供的廉租房），政府以行政手段（申请、审核条件、批准等）、财政手段（补贴）解决城市这一阶层居民的住房需求，由于廉租房只租不卖，不具备投资保值增值功能，较能有效解决资格审查难题，政府应将这类住房纳入社会保障体系，作为公共产品、作为政府职能之一，像解决城市水、电、气、交通一样解决这一群体的住房问题。这正是十七大报告强调的“以改善民生为重点的社会建设”。各级城市政府应当也正在积极贯彻、落实十七大报告提出的“健全廉租房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。近几年来，省市政府对这一工作疏忽了、放松了，公共投入少了，应予补课。尽快确定本地廉租房的建设标准，建设规模、套型结构、人均居住面积等指标，廉租房不一定要政府兴建，也可通过市场化购买、租赁等方式获取房源，以减少寻租空间，活跃房地产二级市场。公积金的增值部分应当主要用于城市廉租房建设。11月26日，建设部、发改委等九部门联合发布《廉租住房保障办法》，12月1日起实施。目前全国人均建筑面积10m2以下的低收入住房困难家庭近1000万户，占城镇家庭总户数的5.5%。截止2007年10月底，全国656个城市基本建立了廉租住房制度。（2007年11月27日《人民日报》）
住房体制的第二个阶梯是由开发商兴建、市场提供的经济适用房，这类商品房价格适中，利润较低，政府在地价、贷款利率、税收等方面给予一定的优惠，由市场提供给城市中等及以下收入的阶层购买，相当于香港特区政府为中等收入即“夹心阶层”提供的“居屋”、“夹屋”。香港政府过去和现在对以上两类住房都十分重视，在特首每年的施政报告中都将此列为大事。鉴于我国人口规模、家庭户数、中等收入及以下阶层的人数较多，经济适用 房的标准不宜过高，房价、户型面积都应加以限制。北京市建委最近已确定申请经济适用房和廉租房的“门槛”，由于这两类住房实际含有一定成份的福利性质，属于社会保障住房。最近公布的北京市新的保障住房的准入标准更多地考虑了居民收入、住房现状和家庭资产状况。兹列表如下可供各大城市参考。

北京市廉租房、经济适用房准入标准

家庭人数	廉租房			经济适用房
	最低年收入	人均居住使用面积	家庭总资产净值	最低年收入	人均居住使用面积	家庭总资产净值
1人户家庭	6960元及以下	7.5m2及以下	15万元及以下	22700元及以下	10 m2及以下	24万元及以下
2人户家庭	13920元及以下	7.5m2及以下	23万元及以下	36300元及以下	10 m2及以下	27万元及以下
3人户家庭	20880元及以下	7.5m2及以下	30万元及以下	45300元及以下	10 m2及以下	36万元及以下
4人户家庭	27840元及以下	7.5m2及以下	38万元及以下	52900元及以下	10 m2及以下	45万元及以下
5人户家庭	34800元及以下	7.5m2及以下	40万元及以下	60000元及以下	10 m2及以下	48万元及以下

（根据2007年11月6日新华网资料整理）

 

11月26日，广州市政府常务会议原则通过《城市廉租房保障制度实施办法》和《广州市经济适用房住房制度实施办法》。
对以上两类住房城市政府要严加管理，一旦居民收入提高，不符合住廉租房就应收回。对经济适用房的销售必须公开、透明、公示，防止经济适用房被“内部人”以权谋私，认购一空；避免出现在经济适用房区内进出“奔驰”、“宝马”，使经济适用房失去社会保障的意义，引发新的社会不公平和矛盾。深圳市政府最近下了“退房令”，对全市由政府租赁的住房进行清理，已查出一千多套住房不符合租赁条件，必须退出，拒绝退出房子的公务员，将予以开除。
住房体制的第三层次是完全由市场为城市高收入群体提供的商品房，商端商品住宅、高档别墅。据美国波士顿公司2007年10月30日发布的信息，中国内地拥有百万美元金融资产的家庭数量已从2001年的12.4万上升到2006年底的31万，跃居全球第五，仅次于美、日、英、德。这些“新贵家庭”的数量仅占中国家庭总量的千分之一，但却掌握全国41.1%左右的财富。而且，富豪家庭数还会增长，有望在2011年达到60.9万户。既然富豪家庭的金融资产如此庞大，则他们对作为不动产的住宅需求也必然是高档的、豪华的；并且还有投资的需求，购置房产继续积累财富，也是这部分群体的需要。
2.能否强行规定“一户一房”？对此有不同意见。早在世纪之交，当中国人均GDP达到1000美元时，就有经济学家提出中国已进入拥有第二套住房的时期。但近年来由于城市房价的飞涨，又有人提出“一户一房”，主张“国家应强制规定一个家庭拥有多套住房的（无论是商品房还是福利房），应在未来三至五年内将多余房产全部出售。逾期未出售的，国家将额外征收土地资源占用费和所得税，征收标准应与购房套数挂钩，实行累进税制”。（尹中立）也有政协委员向全国政协的提案中力挺“一户一房”，多余的房子，国家进行回购。当然，网上也有人反对以上看法，认为这是“一副毒药！”（童大焕）我认为，过去已获得房改房的家庭只能一户一房，并且不能再申请带有社会福利性质的保障性住房 ；至于商品房很难强行规定一户一房。这不切实际，实际操作也很难。正象道路拥挤，占用土地资源，政府能规定一家只能有一辆轿车吗？机场建设多用纳税人的钱，可飞机坐得次数多的还是富裕的人群，他们等于多享用纳税人的钱，政府能规定机票价格一人一票价吗？福利，需要公平，市场，却天生都是平等的。在炒楼风盛行的时候，政府可以出台一系列宏观调控的措施。诸如，近期规定在购买第二、三套商品房时提高首付比例，房贷利息率提高、上浮，甚至不给予贷款。对于房地产市场价格猛涨，开发商捂盘惜售、囤积房源等，也只能用产业政策加以调控，以补市场经济的不足。最近见到广州楼市又有急剧的变化，开发商不再捂盘，而是打折降价、赶工、促销。广州天河某楼盘一次性降价40万，有些楼盘打出赠送首付一成等，但因为楼价已经很高，消费者仍持理性观望态度，市场交易趋于平静。因为人们有一心理预期，喜追涨杀跌，“涨价—预期涨价—再涨价”。应该说这是近两年诸多宏观调控措施起了些微作用。
3.房价是否高？高地价是否可取？
房价高不高？要看房价收入比（即购房总价与家庭年收入之比）。据有关资料：2006年，我国最低收入户的房价收入比是22，而最高收入户的房价收入比只有2.44，二者差距达19.56，大大高于国际同等水平的差距。而且，这种差距呈逐年扩大的趋势：
2000年，最低收入户房价收入比是最高收入户的5倍；2001年扩大到5.4倍；2003年扩大到8.5倍；2004年扩大到8.9倍；2005年扩大到9.3倍；2006年稍有缩小，仍为9倍。
如以房价增速与中等收入家庭收入增速大体同步为合理标准，则近二年房价增速明显偏高，直接导致中、低收入家庭购房能力下降。由于低收入家庭收入增速一直较低，即使房价增速保持在一个合理水平，这些家庭的房价收入比也依然较高，与中高收入家庭的差距也会继续扩大。（参见《广东经济》2007年第10期，金三林《我国住房政策体系的基本构想》）
2005年以来，大城市房价上升太快已是不争的事实，调查资料显示，2007年8月，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨8.2%，广东省上半年房价涨幅为25.8%，其中深圳更是涨了42.1%。
房价猛涨是否与地价高企有关，多年来亦存在争论，有人认为地价决定房价，有人认为房价决定地价。我们暂且理论上撇开城市地价如何决定的问题。从实际出发，城市地价存在上升的趋势这是肯定的。但近两年城市地价出现畸高，所谓新“地王”在各大城市频频亮出，其价格令人惊诧。诸如：2007年6月21日，上海杨浦区一地块经6分钟竞拍，便以楼面地价12500元/m2成交，比同区另一地块7个月前楼面地价6677元/m2高出87%。前不久，11月8日，上海郊区青浦区一幅面积14.4公颂的地块，底价4亿，拍出15.42亿的“天价”，而城区新江湾城的一幅住宅用地楼面地价高达2万/m2。在杭州，今年6月25日拱墅区一地块成交的楼面地价达12245元/m2，相当于该地块对面的清水公寓的楼价；在深圳，今年6月28日福区保税区一地块创下楼面地价10375元/m2的新高……，如此高的地价，将来盖起的房子又会是什么“天价”呢？再看广州，从2005年6月至2007年9月，两年间最高楼面地价翻了近六倍。即从2005年6月白云山下种鸡场地块楼面地价3300元/m2，到2007年9月11日白云山下云祥路地块楼面地价拍得18720元/m2，创下地价历史新高。地价高，房价肯定高，且会带动整个房价水平的升高。并且，业内人士认为这是“面粉贵过面包。”马克思地租理论告诉我们：地租的量、地价水平“完全不是由地租的获得者决定的，而是由他没有参与，和他无关的社会劳动的发展决定的。”（参见《马恩全集》第25卷第717页）地价高低应与一国经济发展水平、现有生产力发展水平相适应。在改革开放初期我们曾以几十至几百元一平方米的低地价吸引外资进来投资，现在不会再有。但在一个较短的时期内，地价“疯”涨，某一地块地价畸高，则必定有人为抬高的因素。在政府与开发商双方博弈拍卖土地过程中，一方期望获得更多财政收入，一方则急于圈地、土地储备，以利未来发展（作为企业上市、融资、股票上涨的手段）。其结果是拍得高地价，双方都透支了未来收益，提前吃尽地价升值空间。引发土地及房地产资产泡沫，发展到一定程度泡沫价格又会迅速下跌，直接损害投资者利益。日本上世纪90年代的高地价引起的后果应引以为戒。高地价政策不可取。“公开竞价，价高者得”的拍卖规则可审时度势适当调整，在土地供求紧张的情况下不一定是“价高者得”，而应综合考虑开发商的资质、能力、规划设计等。广州市近年采取“双限”（限房价，限面积）竞投土地，可以试行，并总结经验。
4.对住房公积金制度要进一步完善和严加管理。截止2005年4月，全国住房公积金缴存余额已达4893.5亿元，广州市累计归集总额也达300多亿。这是很大一笔住房保证金。住房公积金制度的覆盖面要继续扩大，单位和个人都应视缴存公积金为自己应尽的权利和义务。但也要防止有些经营效益较好、盈利很丰的单位缴存比例过高，以借此逃税。公积金缴存比例在一个城市范围内最好统一，以保证公平。公积金的使用亦应规范。住房公积金是住房政策性金融体系的最重要部分，公积金贷款应按缴存公积金义务与权利对待的原则，尽可能简化手续，贷款利率优惠于商业银行按揭贷款利率。对个人按揭贷款以外沉癜的资金不能挤占、挪用。公积金运行不以营利为目的，只能存放一家商业银行实现资金保值、增值（在存款利率为负甚至与贷款利率倒挂的时候，有可能出现贬值或亏损），或投资于国债等零风险资产，不可投资于股市等风险大的领域。一定要防止和堵塞公积金运作中可能出现的漏洞和资金风险，以保证缴存公积金的城市居民在购置住房、装修住房时能顺利取贷所需资金。有条件的大城市可试行成立住房金融银行。