以基本经济制度的完善牵引改革

郑志国

     摘要：对我国基本经济制度，现有的表述是：“基本经济制度是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”。这种表述有一定局限，没有把共同富裕反映出来。社会主义两个根本原则，一个是以公有制为主体，另一个是共同富裕，应全面表述为，在坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基础上，把共同富裕目标和原则纳入基本经济制度。巩固和发展公有制的四维结构，在经营性领域放手发展非公有制经济。

     关键词：基本经济制度 改革 所有制 共同富裕 

    坚持和完善基本经济制度是全面深化改革的重要任务，也是牵引各方面改革的关键环节。基本经济制度现有内容表述为公有制为主体、多种所有制经济共同发展，反映了现阶段生产力对所有制结构和形式的要求，应当毫不动摇地坚持和完善。但是，现有内容没有全面反映生产力的基本要求，未能完整体现社会主义根本原则，存在一定的扩容空间。如果在坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基础上，把共同富裕目标和原则纳入基本经济制度，那么基本经济制度将更加完善。这样扩容后的基本经济制度表述为：公有制为主体、多种所有制经济共同发展，逐步实现全体人民共同富裕；也可表述为：以共同富裕为目标、公有制为主体、多种所有制经济共同发展。这两种表述内容一致，简称为共同发展和共同富裕的基本经济制度，或“两个共同”的基本经济制度。这样扩容不仅有利于坚持和完善基本经济制度，而且能够牵引各方面改革。

一、基本经济制度应当“扩容”的依据

基本经济制度的内容归根到底是由生产力发展要求和社会主义本质决定的，同时也要考虑经济制度体系的完整性。基本经济制度扩容的依据可以概括为以下“三个需要”。

（一）全面反映现代社会生产力发展基本要求的需要。现代社会生产力是人们认识、改造、利用和保护自然的综合能力，它对生产关系即人们在生产过程中结成的关系提出多方面要求，基本要求有两个方面：一是确立正确的发展方向和目标；二是确立适当的生产资料所有制形式和结构。一个国家的基本经济制度应当全面反映这两个方面的基本要求，也就是对经济发展基本目标和基本手段做出明确规定。我国基本经济制度的现有内容反映了后一方面的基本要求，没有反映前一方面的基本要求。把共同富裕目标纳入基本经济制度，就能够全面反映生产力发展的基本要求。

（二）完整体现社会主义本质的需要。邓小平曾反复讲：“一个公有制占主体，一个共同富裕，这是我们所必须坚持的社会主义的根本原则。”当他讲到社会主义与资本主义的区别时，更强调共同富裕：“社会主义与资本主义不同的特点就是共同富裕，不搞两极分化。”1992年他视察南方时谈话指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”这些讲话是邓小平长期思考和探索人类社会发展规律、社会主义建设规律所得出的科学结论，经过理论界长期研究和宣传，得到了广泛认同。随着实践的发展，人们对社会主义本质的认识进一步深化和拓展。如果说人民民主、社会主义核心价值观、和谐社会与生态文明是社会主义政治、文化、社会、生态方面的本质内容，那么邓小平的上述讲话着重反映了社会主义经济方面的本质，其中公有制为主体和共同富裕两项原则高度概括了社会主义生产关系的基本内容，应当在基本经济制度中得到完整体现。

（三）完善经济制度体系的需要。从基本经济制度与具体经济制度的关系来看，前者应该能够统领和涵盖后者。目前对基本经济制度的内容表述主要规定了公有制与多种所有制经济的关系，未能涵盖一些重要的经济制度，如区域协调发展制度、城乡协调发展制度、充分就业制度、公平教育制度、合理分配制度、社会保障制度等等。建立这些制度是生产力发展的内在要求，也是实现共同富裕的基本保证。在基本经济制度中增加共同富裕的内容，就能涵盖各方面具体制度，促进和牵引各方面改革。

基本经济制度现有内容存在上述局限的客观原因是，我国过去处于从贫困到温饱再到小康的发展阶段，共同富裕制度尚处于探索之中。随着我国全面建成小康社会，人民对实现共同富裕的愿望日益增强，加强这方面制度建设的要求渐趋紧迫，条件也逐步成熟。

二、巩固和发展公有制的四维结构

经过长期建设和发展，我国公有制形成了四维结构：一是由宪法和法律明确规定土地、矿藏、森林、草原、水流等资源性资产属于公有（在不同范围内分别属于国家和集体所有）；二是国有经济控制国民经济命脉，发挥主导作用；三是集体经济和各种新型公有制经济在国民经济中发挥重要作用；四是公有制事业单位是发展科教文卫事业的主力军。这四个方面紧密联系，共同支撑公有制的主体地位。巩固和发展公有制的四维结构，对坚持和完善基本经济制度具有重要意义。

（一）管好用好资源型资产。目前公有资源性资产和行政事业性资产管理使用方面还存在不少问题：有的地方盲目圈地，不合理改变土地用途，造成土地大量闲置和退化；有的强制低价征收属于农村集体所有的土地，然后高价拍卖，所得收入不给失地农民以合理补偿，而是用于当地楼堂馆所建设，造成大量浪费，中饱私囊者不乏其人；许多矿产资源乱采滥挖，采富弃贫，低价出口，既浪费资源，又污染环境，……所有这些，给公有资产造成巨大损失。政府该管的资源性资产和行政事业性资产没有充分管好，不该管的某些经营性资产又管得太多。采取有效措施解决这些问题，真正管好用好资源性资产和行政事业性资产，对坚持和巩固公有制的主体地位、促进多种所有制经济共同发展、实现共同富裕至关重要。

（二）积极发挥全民所有制经济的主导作用。这种主导作用主要体现在：掌握能源、基本原材料、重要装备制造、铁路、航空、远洋运输、金融等关键领域的支配权，为国民经济安全运行和平稳较快发展提供必要保障；自觉遵守国家法律，模范执行经济政策，不断增强创新能力，提高资源利用效率，保护环境，公平分配，认真履行社会责任，积极参与国际竞争，为实现国家经济社会发展目标发挥引领和示范作用。

（三）大力发展集体经济和各种新型公有制经济。农业作为国民经济基础的发展任务主要是以广大农户为主体的集体经济直接承担并完成的，城乡集体经济提供了全国半数左右的就业岗位。目前城镇集体经济呈现多样化发展态势，不仅有集体投资创办和经营的集体企业，而且还有股份合作制企业和联营企业。此外，一些私营企业经过一代创业、二代继承之后，逐步实行公司制，虽然由私人控股，但是资本构成趋于社会化，企业管理转向民主化，收入分配开始合理化，生长出某些公有制因素，要鼓励和引导这些企业建立现代企业制度，向新型公有制方向发展。

    （四）充分发挥公有制事业单位在发展科教文卫事业中的主力军作用。长期以来，人们习惯于从经营性领域的资产和产出结构认识公有制为主体，对它同科教文卫事业发展的内在联系认识不足。其实，我国公有制为主体不限于经营性领域，而是渗透到社会各个领域。全国绝大多数科研机构、大中小学校、文化单位、重点医疗卫生机构，都是以国家投资为主设立的。国家拥有科教文卫等领域的绝大部分事业性资产，这些资产同各类专业技术人员和管理人员结合起来，组建公有制事业单位，形成发展科教文卫事业的主力军，不仅通过科技创新和培养人才推动整个国民经济发展，而且在政治、文化、社会和生态建设中发挥巨大促进作用。随着事业单位改革的推进，一部分事业单位将走向企业化经营道路，大部分仍然兼具经济性和公益性。引导、鼓励民间资本投向这些领域，有利于加快发展这些事业。但是一般事业单位不能像企业那样盈利，私人投资比较有限。在可以预见的未来，大部分科教文卫事业单位将保持公有制性质。这是我国公有制为主体不可忽略的一种体现，也是实现共同富裕的重要保证。

三、在经营性领域放手发展非公有制经济

如上所述，公有制具有四维结构，要摆脱单纯在经营性领域强调公有制经济占大头的思想束缚，从四个维度巩固和发展公有制的主体地位，在经营性领域放手发展非公有制经济。

（一）让市场充分调节经营性领域的各类资产比例。目前公有经营性资产在社会经营性资产中的比例为50%左右（各种口径数据计算结果有差异），如果只看这个比例，似乎公有制经济已经不占主体，但是把资源性资产、经营性资产和行政事业性资产结合起来看，公有制的主体地位不可动摇。据估算，全国农业用地、城市建设用地和已探明矿产资源可采储量三项总价值达到737.31万亿元，全部属于公有资产，再加上公有经营性资产，在包括资源性资产和经营性资产在内的社会总资产中占95%左右。与资源性资产由宪法、法律规定属于国家和集体所有不同，经营性资产的权属比例取决于各种经济成份由市场决定资源配置并实现增值的状况。各种经济成份拥有的经营性资产在社会经营性资产总量中究竟占多大比例适宜，最终要由生产力发展和市场竞争来决定。现代生产力发展没有要求公有经营性资产达到社会经营性资产总量的半数以上。要打消发展非公有制经济会损害公有制主体地位的顾虑，进一步拓宽非公有制经济发展空间。在经营性领域，既不限制公有制经济，也不限制非公有制经济，让市场充分调节不同经济成份的经营性资产比例，真正形成多种所有制经济共同发展的繁荣局面。

    （二）制定民间投资负面清单，鼓励和引导民间投资进入清单之外的领域。民间投资的负面清单主要限于涉及国家安全的领域，一般基础性设施建设、民用产品生产和服务领域都应允许民间投资进入。坚持民间投资、国有投资、外商投资的权利平等、机会平等、规则平等，实行统一的市场准入制度，消除在融资、技术研发、人才培养等方面存在的显性和隐性壁垒，为民间投资提供公平使用生产要素的条件和更宽松的发展环境。推进民间投资项目注册便利化，消减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。

    （三）实行基础设施和重大项目通过专项募集、子项招标等途径吸收民间投资参与建设的制度，充分发挥股份制和上市公司吸纳民间投资的作用。对一些民用基础设施和重大项目建设开展民间专项集资或定向募集，发行地方性重大项目建设债券，吸收民间投资。其中经营性项目建成投入运营后，民间投资债券按期限还本付息，也可转化为股份。对重大项目项目的部分子项或配套项目向民营企业招标，由中标者投资来建设。广东境内的上市公司和其他股份制企业应当模范遵纪守法，以良好的业绩和红利回报投资者。加强对上市公司的监管，培育新的优质上市公司，淘汰劣质上市公司，不搞弄虚做假的包装上市。我省改革开放以来涌现的一些私营企业经过一二代人的创业发展，有了相当水平和规模，但受到家族成员后代能力等条件限制，面临企业制度变革。要帮助和引导这些私营企业实行公司制改造，建立现代企业制度，在私人控股条件下进一步做大做强。

（四）采取民间投资项目分阶段指导和扶持措施，引导它们独立或参与发展先进产能，减少盲目性，提高成功率。加强创业前期或初期立项咨询论证，提供各种创业启动服务；在创业中期通过政府有条件补贴、设立民间创业基金等途径给予扶持，加强社会服务；在创业取得进展和成果时提供后续服务，对优秀创业者给予奖励，支持其做大做强。建议国家按照民营企业产能先进程度实行有差别的税费政策，鼓励发展先进产能和技术创新。对发展先进产能的企业在一定时期实行减免税政策，对产能落后但还达不到关闭标准的企业实行较高的税率。有些市镇通过民间投资建设了大批来料加工企业，规模小，档次低，形成激烈竞争，效益不高。政府可引导这些企业以技术和品牌为纽带联合，做大做强，通过行业商会等民间机构出面牵线搭桥，促使民营企业联合。

（五）建立民间实业投资项目政策性中止的经济补偿制度。在产业转型升级和节能减排过程中，一些民间投资项目因为政策改变而中止，不少民营企业被当作落后产能强行关闭。有些正在正常生产的民办矿山因为其他地方的矿山发生事故而受到牵连，地方领导担心发生安全事故承担责任，强制关闭处于正常生产状况的矿山，却又未给予足够补偿。这些投资项目是经过合法审批后建设的，现在列入落后产能或以存在安全隐患为由强行关闭，给投资者造成很大损失，没有给予足够补偿。既然要鼓励民间投资，就应当建立实业投资补偿制度。建议省人大在有关地方法规或省政府在有关政策文件中做出相应规定：凡是依法立项的投资项目和合法经营的企业，因为国家政策变化、受行政性强制干预而中止和关闭，必须给予足够补偿；最低补偿额度不应低于已完成的投资额度或已投产的企业固定资产净值。

（作者系广东经济学会常务理事，中共广东省委党校中国特色社会主义研究所二级教授，国务院特殊津贴获得者）